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政府不再垄断供地 数万亿土地财政将寿终正寝

第一财经日报2018-01-17 10:01

  政府不再垄断居住用地供应,这将是涉及楼市大局的变革,其意味着什么?各方解读不一,但最直接的影响将有一个,就是以往因垄断城市土地供应,从而成为土地增值收益主要受益者的地方政府,其每年高达数万亿元的土地财政势必将缩水。

  国土资源部部长姜大明15日说,我国将研究制定权属不变、符合规划条件下,非房地产企业依法取得使用权的土地作为住宅用地的办法,深化利用农村集体经营性建设用地建设租赁住房试点,推动建立多主体供应、多渠道保障租购并举的住房制度,让全体人民住有所居。政府将不再是居住用地**提供者。

  过去多年来,我国城市住宅开发的模式一般为房地产开发企业从政府部门购得国有土地,然后进行开发并对外销售。其特点一是政府土地部门通过招拍挂方式提供新增居住用地,二是出让对象必须是国有土地,如集体土地须征收为国有土地后方能出让。

  当然,政府部门也会无偿划拨一部分居住用地给建设企业,用来建设经济适用房以定向配售。随着我国保障房制度的逐渐完善,经济适用房的建设总量在逐年减少,其对楼市总体供应的影响并不大,也基本无损于地方政府的土地收益。

  此外,在土地存量市场上,房地产开发企业还可以受让其他企业欲转让的居住用地,但这些都是存量居住用地,只不过其使用权发生了主体转移,并不影响整个市场的供应格局。

  因此,严格来说,以往政府也并不是城市居住用地的**提供者,更确切地说,政府是城市新增居住用地的**供应方,但整个土地市场中,对未来房地产市场预期影响最大的因素就是新增居住用地的供应量和节奏。

  中原地产首席分析师张大伟认为,过去中国房地产的20年发展历史,其实就是国有土地发展历史,特别是商品房住宅土地,来源单一,地方土地财政依赖房地产依赖土地招拍挂,国有土地招拍挂出让是商品房住宅土地的**来源。

  从过往历史看,这种模式有其优势,政府通过管理土地出让节奏来调节市场供需,尽量避免土地供应量过大造成楼市库存,或者避免土地供应量小推高房价上涨预期;同时通过统一的公开出让,可避免土地私下转让过程中的国有资产流失。

  政府为何采用这种方式管控土地出让,也有其历史原因。

  上世纪90年代初期,中国的土地分配和使用过程中出现了“隐性市场”,即不少机构和企业将无偿划拨所获得的土地资源倒手变卖,此外,集体非农建设用地自发交易突出,土地投机屡有发生。在监管者看来,“土地隐性市场比较活跃”,这些行为都造成了土地资产大量流失。

  为此,监管层开始土地资源与资产并重管理,在土地出让环节逐渐从无偿划拨向有偿出让过渡,在土地供应方面,从多主体逐渐向政府垄断一级市场过渡,在集体非农建设用地使用问题上,逐渐收紧政策,除了个别情况外,多数企业和机构如需要建设用地,只能去国有建设用地的那个市场上满足需求。

  但凡事都有两面。政府垄断土地一级市场后,土地资产获得了保值增值,但也带来了诸多问题,土地财政就是最大的弊端,也是困扰整个中国经济社会多年的一个顽疾。

  我国建国后土地有偿出让虽然肇始于1987年的深圳,但1994年却是一个更重要的年份,一是分税制开始推行,缺钱的地方政府有了卖地冲动,二是中央要求政府要垄断土地一级市场,地方政府逐渐成为**卖家。

  两者因素相叠加,一个既想卖地,又能**卖地的实体出现了,土地+财政这才算是正式登上历史舞台。

  因新增居住用地供应被垄断,加上热点城市建设用地指标受限,两方面因素造成热点城市居住用地实际供应往往是短缺的,短缺进而造成高价,过去数年,土地出让价格一再走高,助推了房价上涨。

  其中,地方政府成为土地价格攀升的直接受益者,土地出让收入多年维持在数万亿水平。

  2014年全国土地出让收入达到创纪录的4.29万亿元,已经是1995年的100倍。财政部发布的“2017年11月财政收支情况”显示,2017年前11个月,全国国有土地使用权出让收入41390亿元,同比增长35.3%。如不出意外,2017年全国土地出让收入将超过2014年的4.29万亿元,再创下历史新高。

  过去20余年,随着土地出让制度的逐渐完善,我国土地出让收入保持了较为平稳的增长态势。1995年全国土地出让收入仅仅420亿元,到2010年全国土地出让收入就已经达到2.91万亿元,首度迈进2万亿元大关。此后至今,这一数据未曾低于2万亿元。

  自2011年至2016年,全国土地出让收入分别为33166亿元、28422亿元、41250亿元、42940亿元、32547亿元和37457亿元。

  从出让的平均单价来看,近几年居住用地的出让价格也是逐渐走高的态势,尤其是在一些房地产热点城市,这不可避免地推高了业界对于未来房价的上涨预期。

  不过,这些出让收入不完全是地方政府的收入,现行土地出让收入为“毛收入”,包含征地拆迁补偿支出、土地出让前期开发支出、补助被征地农民支出等,这类支出为政府在征收、储备、整理土地等环节先期垫付的成本。

  如果减去这些成本,能否算一算地方政府能够到手的“土地利润”到底有多少?

  笔者查阅大量资料后统计出,自2003年的1799.1亿元到2014年的8988亿元,这12年间地方政府获得的土地出让纯收益约为70433亿元,年均5869亿元。

  既然政府垄断居住用地供应,会造成土地供应总量时有短缺,地价波动推高房价上涨预期,地方政府沉迷于土地增值收益等问题,相应的土地供应制度改革就应该适时推出了。这也可以理解,为何国土部的上述表态会引发市场上如此之多的关注和讨论。

  但这也只是一个政策信号和方向,其能对市场产生多大的影响,将主要看政策落地的力度有多大,尺度有多宽。

  比如,哪些企业有资格利用自有工业用地来转变土地性质,这些用地有多大规模,其中又会有多少能够获得政府部门的审批来转变土地性质,土地转变性质过程中是否要补缴土地出让金?这些都需要相关部门出台具体实施细则。

  还有,这些企业利用自有用地建好的房子怎么分配,如何定价?产权是否有限制?是否国企福利分房回潮?对此,各界人士还多有不同意见。

  另外一个供应主体——集体经营建设用地建租赁房试点,目前官方也仅仅限定于13个城市,其试点规模是否扩大?除了京沪外,目前尚未见到其他试点城市有明确的试点方案推出,推进速度是否应该加快?

  在15日的全国国土资源工作会议上,姜大明表示,要明确新时代国土资源工作总体目标,其中之一是到2020年,城乡统一的建设用地市场基本建立,兼顾国家、集体、个人的资源收益分配机制基本形成,土地增值收益投向“三农”力度明显加大。

  由是观之,今后三年,将是推进城乡建设用地市场统一的关键时刻,如能如预期建成,集体建设土地能较为顺利地进入土地市场,缓解城市土地供应紧张局面,平抑地价,则围绕城市土地出让衍生出的土地财政才有可能最终退出历史舞台。

  这种改革的推进过程并不会一蹴而就,需要时间,需要耐心,更需要大局观。政府将不再是住宅用地的**提供者,房地产开发商也不再是一手住房的**提供方,这种大格局的变革之下,我们对于未来中国楼市的发展预期,是不是应该及时做个调整了呢?

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