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开征房地产税,必须要注意体制匹配问题

21世纪经济报道2018-03-13 08:25

  从本届全国人大会议的议程看,开征房产税已经基本上在政治上形成共识并作为改革的目标写入具体文件。作为一种国际社会普遍征收的税种,各国房产税均有一些共性的制度性安排。但财政部副部长史耀斌所指出的那样,中国有中国的国情,要从中国的国情出发来合理设计房地产税制度。首要的问题就是推出时机问题,过去几年土地使用权续期的讨论,是试行这一税收的最好时机。由于土地使用权是分别到期的,试行对社会的冲击也会是局部的,有利于在实行过程中不断完善。待到大部分土地使用权到期,财产税制度也就水到渠成。但相应的缺点就是在长过渡期里,现金流生成较慢。特别是在初期,很难起到主体税种的作用。制度转换期的“现金流缺口”会迫使政府继续依赖一次的土地收益覆盖经常性的公共服务成本。

  另一个更大的难点,就是在地方政府一级要面对税负的“集体共识”问题。在美国,房地产税是直接税,纳税人能明显感受到税负痛苦。房地产税的税基由政府评估,在评估技术低下的条件下,常造成评估价值与市场价值差异较大和税负不公。更重要的是居民能较容易对地方政府发挥影响力,所以房地产税在美国是受到批评和争议最多的一个税种,“曾经被纳税人公认为最坏的税种”。当缺乏“集体自愿”共识机制时,房地产税很容易成为社会矛盾的根源。

  美国历史上曾屡次爆发针对房地产税的抗税运动。最为著名的就是加州 13 号提案(Proposition13)和马萨诸塞州2号提案(Proposition2)。1978 年加州政府通过的13 号提案,包括将房产评估价值增长上限定为 2%,限制通胀带来的税基增长;对房地产征税,须获得议会 2/3 以上的多数同意等。结果导致加州这一美国最富的州面临破产的危险。“2 号提案”是马萨诸塞州的房地产税限制法令的名称,其主要内容是限制本州各自治市的房地产税收增长,1982年正式生效。包括对当地房地产税实行税率最高封顶(2.5%),房地产税总量限制(年增长率不能超过 2.5%) 等。由于无法通过政治程序达成共识,房地产税的税率就无法获得,最终房地产税就会形同虚设。同在麻省的坎布里奇,由于麻省理工学院的医药和创投企业带来巨大税收,使得该地的房地产税不到一河之隔波士顿地区的一半。这给我们以启发——如何利用间接税与直接税、非税收入与税收的替代性。

  所以房地产税模式看似简单易行,有现成的模式可循。但实际上却由于和现有制度存在体系上的内在冲突,特别是在成文法系下,操作难度极大。美国“宅地法”成功,是由于土地出让金转房地产税是直接转直接税。实际的政策启发意义在于,是否能找到一个土地使用权转间接税续期的模式?如果能够设计一个机制,通过土地使用权续期,降低企业的成本,其效果等于为企业减税。企业竞争力增加如果转化为地方政府税赋的增加,就可以间接为城市公共服务提供持久的税源。这也就是所谓的“第三财政”——国企。

  新加坡是一个可参考的模式。在新加坡所有住宅均按当年价值缴纳10%的附加捐,但房屋所有人若为新加坡公民、永久居民或在新加坡登记并营业的公司则可免纳。如果住宅是 6 楼以上的公寓建筑时,其所有人不论何种身份均可免纳附加捐。如果将新加坡视作一个城市,其收入来源对房地产税依赖远小于美国和其他发达国家城市政府。新加坡政府之所以可以较少依赖房地产税,一方面是可以依赖一般国家中央税种消费税和个人所得税,更主要的是依赖最大的收入来源公司税。新加坡高达87%的居民居住在政府组屋,自住住宅免税,所以可以极大地降低本地企业最主要的成本支出项劳动力。较低的成本,又吸引更多的企业来新加坡发展。

  强大的国有企业和主权基金(如淡马锡)在减少政府对直接税的依赖方面也起到很大作用。淡马锡公司以控股方式管理着23家国联企业(可视为其子公司),其中14家为独资公司、7 家上市公司和 2 家有限责任公司,下属各类大小企业约2000家,职工总人数达14万人,总资产超过420亿美元,占全国GDP的8%左右。作为对政府投资的回报,公司税后利润的一半上交财政部。1989年,新加坡发展水平和我国今天城市处于类似阶段,国立新加坡大学的3位经济学家曾对全新 500家最大企业(包括国有和私有)进行了调查,发现国有企业、外国跨国公司和本地私有企业的平均利润率分别 28.8%、7.3%和2%。国有企业的效益明显高于私有企业。国企利润(红利)成为政府税收之外的另一项现金流来源。这部分收入越高,对税收的依赖就越小,政治上需要让渡的权利也就越少。

  正是基于间接税为主的收益模式,使得新加坡保持市场经济国家最少的政治争议和最高的市场效率。中国的存量制度和新加坡类似,有共识政治和强政府习惯,使得间接税模式很容易和本土政治模式兼容。只要能设计出“用脚投票”而不是“用手投票”政府间竞争机制,就可以避开直接税+政治争议的传统模式,走出一条适合中国的经济道路。间接税模式在中国最大的问题,就是城市间人口的自由流动。如果不能将公共服务免税对象同间接税贡献挂钩,这个模式就会像发达的福利国家那样走向破产。

  一个可行的思路,就是将城市土地使用权免费续约同自住且在本地缴交“五险一金”挂钩。凡是不符合这一条件的,土地使用权续期就采用房地产税模式。凡是参与本地企业经济活动(“五险一金”)而没有其它住房的,均可享受土地使用权无偿续约。按这样的模式续期,和现有制度兼容性好,社会风险小。但前提是企业必须有足够的竞争力。有多少城市能做到这一点,还需要进一步评估。

  “第三财政”模式中的“国企”并非传统意义上的“国企”,甚至不是淡马 锡类似的“国企”。只要大众可以通过股份参与分红,私人企业也可以视为广义国企的一种。还可以采用公众基金方案。比如可将城市化 1.0 阶段垄断土地一级市场的做法移植到资本市场。所有上市企业都必须有公众基金(如社保、养老等)保荐。公众基金按上市价购买原始股并在企业优先分红。这一方案既可以避免对企业加税(政府甚至可以对有公众股的企业定向减税),也可以减少对房地产税的依赖。通过这一制度,可以重建政府-企业-居 民间的关系。通过全民拥有资本,体现中国经济制度“社会主义特色”。

  管理学大师彼得·德鲁克曾对通用汽车总裁威尔逊说:“如果养老金账户里的钱被投资到股票市场,那么过几年之后,这些工人将成为美股企业的拥有者”。威尔斯答道:“正应该如此。”到了1960年,养老金和工会拥有数以十亿计的资金,成为华尔街的大玩家。美国的实践表明,通过资本市场获得现金流可能是比房地产税更加“无痛”且与现有体制相匹配的收益来源。(文章仅为作者个人观点)

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