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冯奎: 特色小镇建设要理性 防止热炒产生新的库存

21世纪经济报道2016-11-10 10:03

 导读

  “我认为,一是政府部门要理性。政府冷静下来,这是前提,不能头脑发热,刮风搞形象工程。值得警惕的是,有的地方政府与企业相互迎合,共同热炒和包装特色小镇,这将使得地方产生新的大量库存。”

  2016年下半年,特色小镇成为风口。

  7月,住建部、发展改革委、财政部联合发布的《关于开展特色小镇培育工作的通知》中提到,2020年前,将培育1000个各具特色、富有活力的特色小镇。10月中旬,住房城乡建设部公布了首批127个中国特色小镇。到10月31日,国家发改委发布《关于加快美丽特色小(城)镇建设的指导意见》,特色小(城)镇建设的具体指导性意见也已出炉。

  政策红利下,特色小镇成为各方关注的焦点,众多地产企业开始涉足这一领域,“科技小镇”、“养老小镇”等概念层出不穷。然而,在三四线城市库存难题仍未解决的当下,如何正确推进特色小镇建设,防止出现一哄而起、千镇一面,乃至泛地产化的现象,21世纪经济报道记者近日专访了国家发展改革委城市和小城镇改革发展中心学术委员会秘书长冯奎。

  “特色”是灵魂

  记者:什么是特色小镇,特色小镇建设和过去的小城镇建设关系是怎样的?

  冯奎:特色小镇这个概念最早是从浙江讨论起来的,按我们对浙江特色小镇的理解,它是一个发展空间平台,融合产业、城市、人文、景观、旅游等多种功能于一体,形成令人向往的优美风景、宜居环境和创业氛围。浙江的这类特色小镇非镇非区,面积不大,多数在1到3平方公里之间。

  无论是特色小镇,还是特色小城镇,“特”是灵魂,究竟是镇不是镇,这并不重要。实际上,相关文件中,既包括浙江这样的特色小镇,也包括特色化发展的建制型小城镇。这样做的一个逻辑是,中国幅员极其广大,各地发展差异极其显著。浙江可以发展此类特色小镇,但中西部许多地方可能还是得依靠原有的建制镇来发展。于是有关部委出台了一个综合性的政策,将特色小镇与特色小城镇都包容在里面。

  记者:特色小镇的“特色”如何体现?如何防止一哄而上?

  冯奎:这个“特”字,体现在特色产业、特色人文和特色景观上。从产业上来讲,如果一定要有定量标准,按经验来看,主体企业、主体产业或主体产品,起码应占四五成或以上份额。从人文或景观上讲,要有体现当地历史文化的建筑、活动场景等。浙江等地还规定,特色小镇都要建成3A级以上景区,旅游类特色小镇按照5A级景区标准建设。

  从各地来看,特色小镇有一部分是长时间演变而来,也有一部分是近两年各种政策条件催生。有的自下而上,开始不显眼,后来影响力慢慢增大;有的自上而下,先戴了个国家或省市“帽子”,然后发展速度越来越快。

  从成功的模式来看,都是自下而上与自上而下二者相结合。防止一哄而上,要兼顾了自下而上与自上而下,兼顾历史的自然演进与人工的培育催生,兼顾市场的决定作用与政府的外力推动。但从过去看,往往偏重于自上而下、政府培育、和外力推动,这就容易造成一哄而上,要警惕这种可能性。

  应积极尝试PPP模式

  记者:特色小镇建设资金如何解决?

  冯奎:特色小镇的开发模式主要有土地一级开发、二级房产开发、产业以及产业链项目开发、小城镇综合开发等等模式。相应地,也有不同的资金供给模式。特色小镇的资金,应以企业为主体,政府提供政策供给、规划引导、审批服务等方面的支持,最大限度地优化资金环境,提高企业的积极性。当前一些地方成立特色小镇发展基金,有助于解决特色小镇的资金问题。同时,PPP模式是实现各方面长期利益的一种可能性安排,应该进行积极尝试。

  记者:小城镇土地结构复杂,既有国有土地,也有集体土地,有宅基地流转、土地征用等许多环节,如何在不伤害农民利益的前提下,解决特色小镇建设的土地问题?

  冯奎:首先土地供应予以倾斜。以往是行政级别越高的城市,占用的土地指标越多。比如中部一个省,县以下建设用地指标只分到全部的6%,所以国有土地供应应该适当支持。

  第二,鼓励在集体土地上进行探索。在集体土地上建设特色小镇,既避免了征用的环节,又极大地照顾了当地农民的利益,这种自主型城市化意义是多方面的。

  第三,要探索小规模土地的开发、建设模式,吸引更多的投 资主体来参与,使得特色小镇朝着集约化、节约化、紧凑化方向发展。

  第四,要建立后事先、事中、事后的评估制度,对于打着特色小镇的名义占用土地、浪费土地的,要严惩。多种方式综合运用,有助于解决土地问题。

  如何防止泛地产化

  记者:一些地产企业热炒“小镇”概念,如何防止特色小镇建设的泛地产化,实现长久发展?

  冯奎:可能会有地产企业摇身一变,成了特色小镇运营商。这是好事,说明特色小镇有生命力;也是坏事,鱼目混珠的现象必然发生。政策层面如何克服这种现象呢?

  我认为,一是政府部门要理性。政府冷静下来,这是前提,不能头脑发热,刮风搞形象工程。值得警惕的是,有的地方政府与企业相互迎合,共同热炒和包装特色小镇,这将使得地方产生新的大量库存。

  二是要加强对特色小镇的规划审批。很多企业只会造概念,什么也造不出来,如果将产、城、人、文、景、旅这些标准对照审核,必然要打退堂鼓。

  三是从政策实施策略上看,要执行严格的事后评估倒逼机制。新近一些地方,开始用创建制代替审批制。例如,浙江考核过程中,土地要素方面,对如期完成年度规划目标任务的,省里按实际使用指标的50%或60%给予配套奖励,对3年内未达到规划目标任务的,加倍倒扣省奖励的用地指标。一些省市则提出“宽进严出”,要建立特色小镇的退出机制,对考核不合格的地方“摘牌”。

  四是从政策支持的主要对象来看,不要单一支持地产开发,要支持各类型的企业,尤其是中小型企业、创新型企业。力促这些中小企业以群体的面目登上发展的大舞台。

  这些策略手段,能够避免“争个帽子睡大觉”的旧风气,也对政策制定者、执行者提出了长线管理、过程管理的新要求。


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