全球百年城市更新与中国实践：国家意志、科技引领与公共政策性资

在新发展格局的指引下，城市更新行动需要整体研究、总体部署和精准实施。

城市更新行动写进“十四五”规划和2035 远景目标，如何深刻领会实施城市更新行动的内涵与意义，有关城市更新的推进与各项事业的展开。

城市发展逻辑与国家意志

莎士比亚在诗中说“城市即人”。在城市化过程中，国家意志表现以价值取向为基础。通过全球城市的发展可以投射出国家的综合力量，并影响全球治理变革的方向。“十四五”规划和2035 年远景目标提出，推动区域协调发展，打造创新平台和新增长极，推进以人为核心的新型城镇化； 2021 年全国两会政府工作报告提出， “十四五”时期实施城市更新行动， 作为中国加快构建“双循环”，促进形成发展新格局的国家战略。

“备豫不虞，为国常道。”在实施城市更新行动的进程中，要注意防范全球城市化进程中的“危机三角”： 城市扩张、金融动荡和经济危机。它提示城市发展的复杂性和扩张过程中的熵增。通过从对全球范围城市化进程的观察与分析，似乎只有资金成本最低，债务输出或分担机制完备，以及科技创新活动最为强盛的国家，才能具有较好的免疫力。要想破解城市化中普罗米修斯式获得或西西弗斯式循环的悖论，取决于是否能够系统全面地把握城市化历史进程中的规律， 预见不预定性中的高阶风险，找到享受可持续发展红利的路径，真正实现“既要有防范风险的先手，也要有应对和化解风险挑战的高招”。

城市更新系统及其主要矛盾

在新发展格局的指引下，城市更新行动需要整体研究、总体部署和精准实施。笔者将城市更新系统归为九大要素：（1）发展理念；（2）总体框架；（3）治理模式；（4）实施主体；（5）运转机制；（6）产业结构； （7）运行环境；（8）风险治理；（9） 总体效应。有关城市更新系统各要素之间并非简单总和，而是相互联系、相互制约、相互影响和相互协调实现成长的有机整体。我国城市更新行动有待解决的问题： 

一是顶层设计和实施纲领亟须完善。在城市更新发展过程中，政府通过制定政策明确城市土地如何使用、未来空间如何发展、市场积极性如何提高，以及如何使不同利益主体矛盾化解等问题。随着我国城市更新上升到发展战略， 应考虑适时发布充分体现国家意志和战略的 “关于全面推进城市更新行动的指导意见”。二是全球产业分工和供应链调整带来的影响。从产业发展与人口相关性量化分析看， 全球工业劳动人口比重每增加1%， 则可能引起城市人口增加1.8%。由于受到逆全球化和可能不包括中国的全球化影响，借助城市更新行动契机进一步激发内需，吸引国际供应链布局和产业分工重新定位将是重要的政策考量。三是从所有权论到使用权中心论的商业实现。城市更新行动是否可持续，在于各级实施主体在目标设定、整体投入、风险分担、投入收益和社会总福利之间是否实现均衡。四是在我国的城市更新具体实践中，在“双碳目标” 的约束下还应解决好：如何适应市场化新兴产业的布局和综合规划、未来城市更新与集群化发展重构、旧的社（街）区复兴与贯彻新理念融合发展，以及城市更新实施主体亟须赋能支持等问题。

科技引领是城市更新的核心驱动力

科学至上正是全球城市更新不竭的源泉。以科技引领的复合主导产业综合体越来越多地为城市发展提供核心能量：其正向外部性也给“乡—城” 人口等要素自由流动、平等交换、全面融合和共同繁荣带来深远影响。我国以上海为龙头的长三角地区是国内产业链最完备、产业创新最突出的区域，在2021 年6 月发起设立了一个起步规模800 亿元的城市更新基金。上海与周边“1+7”城市产业互补性很强，城市能级、首位度和金融资源配置能力均处于较佳位置。

在实践中，科技引领通常表现为获得者效应，一旦拥有就不断拥有， 周而复始形成一种自我增强的良性循环。在借鉴和审视国际领域科创驱动发展的同时，我国城市更新的相关实施主体可以采取学、研、投、产、用等一体化模式，通过与全球优秀大学科研团队联合研究、成立联合实验室等方式合作，建立起全球科技研究战略伙伴关系骨干网络，在核心技术研发、主导产业培育、城市空间规划布局和全链条资源配置过程中，结合不同区域比较优势进行科学系统实施。在一定发展基础上再借鉴日本的某些做法：从上世纪60 年代至今，日本财团作为科技创新的源泉，在技术引进、自主研发和中高端产业链优势等方面形成了领先的战略性布局，日本的“一核多翼”型都市圈布局为这种战略提供了良好的支撑。

中国城市更新需要持续性的金融支持

“金融是实体经济的血脉，为实体经济服务是金融的天职，是金融的宗旨，也是防范金融风险的根本举措”。随着世界主要国家进入到“全政府- 全社会”模式的融合国力竞争时代。哪个国家能够更有效地融合各领域的国力，通过合理、有效配置金融资源，并将其投射在科技创新、产业升级、民生保障、城市发展和治理能力重塑之上，哪个国家就能够在百年未有之大变局中赢得未来可持续发展的基础。金融资源是构建我国新发展格局必需的国家核心战略资源。宏观配置导向显然更倾向选择战略性合理目标，而微观实施主体更立足于选择经济有效性目标。这对矛盾通过公共政策性金融供给才能迎刃而解。

针对我国城市更新行动中长期资本供给结构性不足的情况，建议如下： (1) 可以考虑借鉴且迭代我国政策性金融机构及其旗下子公司，在城市更新、战略新兴行业和综合基础设施项目支持等领域的投入融资综合服务做法与经验；(2) 可以适时考虑参考日本政策金融公库模式，试点具有国家引导性质的城市更新发展“超级母基金”模式：联接起政策性金融资金和特定领域优秀的国内外资产管理人（含其他战略性母基金管理人），在战略实现、属性需求、安全配置、专业化运作及构筑投入生态等方面具有较高的契合性，实现高质量的城市更新长期资本供给；(3)2021 年7 月6 日，国务院金融稳定发展委员会召开第五十三次会议，对深化我国政策性金融机构改革工作做出新的部署，要求更好发挥政策性金融机构在服务实体经济、服务国家战略方面的重要作用，为落实好会议上有关要求，当前尽快推进政策性金融立法，并在城市更新行动及相关实践中修订完善已是应有之义。